【推送说明】本文原载于《湘之说国资国企研究（季刊）》2026年第一期
合规管理是国企改革深化提升行动的核心制度要求，也是地方国企完善现代企业治理、防范经营风险、保障国有资产安全的核心抓手。本文以笔者为湖南省属国企提供合规法律服务的实务经验为基础，梳理当前地方国企合规管理体系建设中普遍存在的制度空转、落地困难、实效不足的共性痛点，剖析痛点背后的制度成因与逻辑梗阻，在此基础上提出合规管理体系落地实施的系统化路径，以期为地方国企合规管理体系的提质增效提供可复制的实务参考与理论借鉴。
一、引言
国企改革深化提升行动全面启动以来，从中央到地方都对国企合规管理提出了更刚性的要求，合规管理已成为国企治理能力现代化的核心标志之一。但从笔者多年的一线服务实践来看，多数地方国企虽然已经完成了合规制度制定、组织架构搭建的“基础动作”，却普遍陷入“制度上墙、执行落空”的困境，合规管理与业务经营“两张皮”的问题十分突出，合规的风险防控价值没有真正发挥出来。
湖南作为中部国资大省，省属及市州国企既有市场化经营的通用合规需求，也承担着意识形态安全等特殊合规责任，其合规体系建设的痛点与实践探索，对全国同类型地方国企都有较强的参考意义。本文基于湖南国资国企的服务实践，拆解合规体系建设的核心堵点，提出可落地、可操作的建设路径，为地方国企合规管理从“有没有”向“好不好”转型提供实务指引。
二、地方国企推进合规管理体系建设的核心逻辑
地方国企推进合规管理体系建设，从来不是为了应付监管的“面子工程”，而是企业发展的内在刚需，核心逻辑集中在三个层面：
首先，合规管理是国企及其经营管理人员必须履行的法定责任。从《企业国有资产法》，到各地出台的各具体国有企业合规管理办法，我国已经构建了较为完善的国企合规管理法规体系，明确了国企及其经营管理人员的合规管理法定责任。合规管理不到位，造成国有资产流失的，相关人员还要承担对应的法律责任。可以说，合规是守护国有资产安全的第一道底线。
其次，这是市场化发展的必然要求。随着国企改革的深入，地方国企的业务边界不断拓展，从传统的基建、公用事业，延伸到数字经济、跨境投融资等多个领域，面临的市场环境更复杂，合规风险也越来越多元。同时，当前国资监管的态势是“强监管、严问责”，招投标、反垄断、数据安全、知识产权等领域的违规成本持续走高，只有完善的合规管理体系，才能帮助企业在市场化竞争中规避风险，实现稳健发展。
最后，这是企业适配业务创新与多元发展的核心支撑。当前地方国企的业务创新速度不断加快，很多企业都在探索跨境业务、数字内容、IP运营等新型业务，这些业务不仅面临国内监管要求，部分还涉及国际规则的适配，没有完善的合规管理体系，很容易踩中监管红线。即便是传统的宣传、教育培训等业务，也面临着内容审核、主体资格审查等合规要求，合规管理已经成为业务创新的前提，而非阻碍。
三、当前地方国企合规管理体系建设的共性实务痛点
当前多数地方国企的合规管理体系仍处于“重形式、轻实效”的建设误区，普遍存在制度空转、管控缺位、支撑不足的问题，核心痛点集中于三大维度：
（一）合规管理与业务经营脱节，制度空转问题突出
合规管理与业务经营脱节的“两张皮”问题，是当前地方国企合规体系落地过程中最为普遍、最为核心的制度梗阻。部分国企的合规管理机制未能嵌入业务全流程，与经营实践处于相互割裂的状态，其最典型的表现为“先履约、后签约”的逆向操作，合规审核完全异化为事后补全程序的形式化要件，丧失了事前风险识别、事中风险防控的核心功能。该问题背后的深层成因，在于业务部门合规主体责任的虚化与缺位，企业内部普遍存在“合规管理系法务部门专属职责”的认知偏差，部分企业的合规制度建设存在明显的“模板化”倾向，制度条款与经营实操严重脱节，最终导致合规体系陷入无法落地的困境。
（二）合规管控粗放化，核心风险领域存在明显制度漏洞
当前，合规管理已成为地方国资国企防范经营风险、实现高质量发展的重要基础。但部分地方国资国企的合规管理体系仍主要停留在宏观制度框架搭建阶段，配套的落地执行与支撑保障体系尚未健全完善，制度优势未能有效转化为实际的运行质效与风险防控效能。合规审核全流程的规范化、标准化建设仍存在短板，审核资源的统筹配置和使用效率有待优化。跨部门协同联动机制不够顺畅，各条线工作衔接不够紧密，协同合力未能充分形成，内外专业力量的常态化联动也有待完善。此外，企业合规文化培育和全员合规能力建设仍需持续深化，全员合规自觉意识与岗位履职能力有待进一步提升。
（三）支撑保障体系不完善，合规管理长效运行缺乏基础
部分地方国企的合规管理体系仅搭建了宏观制度框架，缺乏配套的落地执行与支撑保障机制，直接导致合规管理的运行效率与风险防控效能大幅折损。首先是合规审核流程规范化不足，送审材料要件缺失、审核资源重复消耗等问题突出；其次是合规协同机制不畅，合规管理职责完全集中于法务部门，未能构建全链条责任体系，内部法务与外部专业力量的联动机制不健全；此外，合规培训实效不足，多数培训仍停留在法规宣读层面，未结合企业业务场景开展实操教学，无法有效提升全员合规实操能力。
四、地方国企合规管理体系落地的实务路径
针对前述地方国企合规管理体系建设中存在的制度空转、管控缺位、支撑不足等核心痛点，结合湖南国资国企合规管理法律服务的实务经验，地方国企合规管理体系的落地实施，需以合规与业务深度融合为核心，以精准化风险防控为重点，以系统化支撑保障为基础，构建全流程、全链条、可落地的合规管理实施路径，推动合规管理从制度文本向治理实效转化。
（一）构建全流程嵌入的合规运行机制，破解合规与业务脱节的制度梗阻
合规管理落地的核心要义，在于打破合规管理与业务经营的制度壁垒，将合规要求全面嵌入企业经营决策、业务执行、履约闭环的全链条，构建“业务推进、合规先行”的运行逻辑，实现合规管理与业务发展的深度融合。
其一，确立合规先行的刚性程序规则。针对企业所有经营行为，严格执行“先合规审核、后决策执行”的法定程序，将合规审核作为合同签订、项目推进、决策出台的固定前置环节，从制度层面杜绝“先履约、后签约”的逆向操作，从源头防范经营行为的合规风险。对于因特殊紧急事由确需先行开展业务的项目，需履行专项审批程序，提前制定合规预案，以书面形式固定项目核心权责、履约标准等关键内容，最大限度降低权利义务不确定引发的国有资产流失风险。
其二，完善合同全生命周期合规管控体系。结合企业经营特点构建分级分类的合同合规审核体系，针对日常经营类合同，依托数字化审批系统构建标准化线上审核流程，实现合同审核的规范化、全留痕、可追溯；针对重大投融资、商业合作等法律关系复杂的合同，建立多级复核与专项研讨机制，全面识别合同核心风险。同时，结合法律法规更新与业务发展变化，动态优化标准化合同模板体系，从源头降低合同合规风险。
其三，构建全链条的合规责任落实机制。严格落实“管业务必须管合规”的责任原则，建立三级合规责任体系，明确业务部门为合规风险防控的第一责任主体，将合规履职情况纳入部门及相关人员的年度考核体系，与薪酬激励、职务晋升直接挂钩，推动业务人员从被动合规向主动合规转变，构建全员覆盖的合规责任格局。
（二）聚焦高风险领域，构建精准化的合规防控体系
合规管理不需要面面俱到，要把核心精力放在风险最高的领域，做精准防控、靶向施策。
一是筑牢采购招投标全流程合规防线。紧扣当前招投标全流程线上监管、责任倒查的要求，在项目立项前就开展合规论证，明确采购方式的适用边界，坚决杜绝拆分采购、规避公开招标的违规行为；针对招投标文件开展专项合规审查，规范资格条件设置、评标标准制定，杜绝倾向性条款，确保采购全流程合法合规。
二是完善新业态与多元化业务的适配性合规管控。针对企业多元化业务布局与新兴业态拓展，同步更新合规管理体系，针对新兴经营场景制定专项合规指引，明确合规边界与风险防控要点，构建覆盖业务全流程的合规审查机制，完善交易主体资格核验、经营行为合规性审查的刚性规则，防范新兴业务领域的民事侵权与监管问责风险。
三是规范重大事项全流程合规管控。针对股权收购、对外投融资、重大资产处置等重大事项，建立“事前合规论证、事中全程跟踪、事后合规复盘”的全流程管控机制，在项目立项阶段就介入合规工作，出具专项法律意见书，全面评估项目的合法性、合规性，提示潜在风险并提出应对措施，让合规意见真正成为企业决策的核心支撑，而不是事后补的手续。
（三）完善支撑保障机制，全面提升合规管理效能
完善的支撑保障体系，是合规管理体系摆脱制度空转、实现长效运行的核心基础。地方国企需立足自身治理架构，从流程规范、组织协同、文化培育三个维度，构建适配国资监管要求的合规管理支撑体系，为合规管理效能释放提供制度保障。
一是健全标准化合规审核运行机制。明确合规审核在经营决策全流程中的法定前置地位与程序刚性，构建权责清晰、流程规范的审核运行体系，厘清业务部门与合规管理部门的权责边界，建立审核资源的统筹调配与优先级管理机制，破解审核程序形式化、资源消耗无序化等问题，保障合规审核的独立性与运行效能。
二是构建多元协同的合规管理组织体系。打破合规管理由法务部门单一承担的碎片化格局，建立覆盖各业务条线、各管理层级、各子公司的合规管理组织架构，压实各层级的合规管理责任，完善内部合规团队与外部专业法律服务力量的常态化协同机制，整合跨领域专业资源，形成权责统一、协同高效的合规管理组织合力。
三是培育全员覆盖的合规企业文化。将合规文化建设纳入企业治理体系与企业文化培育的核心内容，构建常态化、体系化的合规培训与宣传教育机制，结合国资监管要求与企业经营实践，强化全员合规意识与履职能力，推动合规理念深度融入经营决策与业务执行全流程，筑牢合规管理长效运行的思想根基。
五、合规管理体系长效优化的补充建议
合规管理体系建设并非一次性的制度搭建工程，而是需要动态优化、持续迭代的系统性治理工作。对于湖南省属及地方国企而言，需立足区域发展战略与国资布局特点，推动合规管理实现从被动风险防控向主动价值创造的功能转型，构建兼具区域适配性与长效成长性的合规管理体系。
其一，以合规管理赋能业务创新发展。需突破“合规即禁止违规”的传统功能局限，将合规管理的介入节点从业务执行环节前移至项目立项与模式设计阶段，针对企业新兴业态布局、市场化创新项目、制度性先行先试事项，开展前置性合规论证与全流程合规辅导。在严守法律法规与国资监管红线的前提下，为业务创新明确合规边界、提供体系化合规解决方案，而非简单的合规否定。针对自贸试验区内国企的跨境投融资、涉外经贸合作等先行先试事项，需主动对接国际经贸规则与跨境监管要求，为企业的创新探索提供全链条合规支撑，使合规管理成为企业市场化拓展与创新发展的核心制度助力。
其二，构建适配区域发展战略的特色合规管理体系。需紧扣湖南省“三高四新”战略定位，聚焦基建投融资、文化产业、自贸开放等省内国资布局的核心赛道，针对性优化合规管理的重点方向与管控机制，形成贴合区域国资特点的合规管理模式。同时，需系统总结本土国企合规管理的实践经验与典型案例，搭建区域国资国企合规管理交流与研究平台，推动省内国企合规管理水平的整体提升。此外，需持续深化合规文化建设，将合规理念深度融入企业文化体系，建立健全合规激励与问责机制，推动合规要求内化为全体员工的行为准则与职业自觉，筑牢合规管理体系长效运行的思想根基与文化土壤。
六、结语
合规管理并非地方国企应对国资监管的形式化举措，而是其完善现代企业治理、实现高质量发展的内在核心需求。地方国企合规管理体系建设的核心要义，并非构建体例完备的制度文本体系，而在于实现合规规则与经营业务的深度融合，切实化解企业经营全流程中的合规风险与治理痛点。唯有将合规管理全面嵌入企业经营全链条，聚焦国资监管重点与风险高发领域实施精准化防控，构建系统完备的配套支撑保障体系，才能充分释放合规管理的风险防控与治理赋能价值，切实守护国有资产安全，为地方国企的长期稳健发展与市场化改革提供坚实的法治保障。
曾礼｜执业律师
湖南湘之说律师事务所专职律师、湘之说国资国企研究中心研究员，法学本科，持有律师执业证。
拥有法院书记员及律所多岗位实务经历，熟悉法院全流程办案、庭审实务、档案归档工作。深耕民商事诉讼、法律顾问、银行金融批量执行等业务领域，擅长当事人接待咨询、合同起草与审核、案件法院对接，积累了大量一线办案实操经验。
结合国资国企研究工作，兼顾实务办理与法律研究。不堆砌晦涩法条，立足真实办案视角，分享接地气、可落地的法律实务知识，解读日常工作与生活中的法律问题。
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