【推送说明】本文原载于《湘之说国资国企研究（季刊）》2026年第一期
摘要：混合所有制改革是我国深化国有企业改革的关键举措，旨在通过资本融合优化资源配置。然而，在引入职业经理人制度的过程中，混合所有制企业普遍面临“行政任命”与“市场化选聘”并存的双轨制困境。这种制度性摩擦导致了薪酬倒挂、考核冲突及文化隔阂，严重制约了企业的市场化活力。本文基于委托代理理论与制度变迁理论，深入剖析双轨制产生的体制根源与历史成因，结合新《公司法》背景下的股东权利行使规则，提出构建统一选拔机制、差异化薪酬体系及市场化退出机制的破解策略，以期为完善中国特色现代企业制度提供理论支撑与实践参考。
关键词：混合所有制企业；职业经理人制度；双轨制；公司治理；激励机制
一、混合所有制企业发展现状
混合所有制企业是指由国有资本、集体资本、非公有资本等多元投资主体共同持股的企业形式，其核心特征在于所有权结构的多元化与治理机制的复杂性。这种企业形态在我国经济体制改革中逐渐形成并发展壮大，成为推动国有经济布局优化和结构调整的重要载体。然而，由于国有资本的特殊属性，企业在引入非公资本的同时，往往难以彻底剥离原有的行政管理体制，形成了“新瓶装旧酒”的治理困境。在实践中，混合所有制企业往往处于“半行政化半市场化”的尴尬境地：一方面要遵循国有股东的行政监管逻辑，另一方面又要适应市场竞争的效率要求。这种“双轨制”运行模式导致了严重的制度内耗。
二、混合所有制企业职业经理人制度的双轨制表征
职业经理人制度是现代企业治理体系的重要组成部分，其核心在于通过科学化的选拔、激励与约束机制，确保企业经营管理的高效性与可持续性。受历史路径依赖与体制惯性的双重影响，混合所有制企业在推行职业经理人制度时，往往陷入“行政任命”与“市场化选聘”并行的“双轨制”困境。这种制度安排虽然在改革初期起到了“稳中求进”的过渡作用，但随着改革进入深水区，其内在的矛盾与冲突日益显现。
混合所有制企业职业经理人制度的双轨制，本质上是计划经济体制下的行政管理逻辑与市场经济体制下的契约管理逻辑在企业内部的并存与博弈。这种双轨制主要体现在选拔任用、薪酬待遇以及考核评价三个核心维度。
（一）选拔任用双轨制：行政逻辑与市场逻辑的博弈
在混合所有制企业中，行政任命与市场化选聘两种选拔任用方式并存的现象尤为突出。行政任命通常受到传统国有企业管理体制的影响，其选拔标准更多依赖于候选人的政治素质、行政级别以及过往在体制内的表现，而程序上则往往由上级主管部门或党组织决定，具有较强的行政化色彩。相比之下，市场化选聘更注重候选人的职业能力、市场经验及其对企业战略目标的契合度，选拔程序通常包括公开招聘、竞争上岗及第三方评估等环节，体现了较高的市场化程度。两种选拔方式在适用范围上也存在明显差异：行政任命多应用于企业高层管理岗位，尤其是涉及企业重大决策与战略方向制定的核心职位；市场化选聘则更多适用于需要专业技能与市场竞争力的中基层管理岗位。这种双轨制并存的现象也导致了选拔标准的矛盾和程序的不透明，进而影响了企业人力资源配置的效率与公平性。
（二）薪酬待遇双轨制：体制内刚性与市场灵活性的冲突
体制内与体制外职业经理人在薪酬水平、薪酬结构及福利待遇方面存在的差异，构成了混合所有制企业薪酬待遇双轨制的核心特征。体制内职业经理人的薪酬水平通常受到国有企业工资总额管理制度的约束，其薪酬结构以基本工资为主，绩效奖金占比较低，福利待遇则包括较为完善的社会保障和隐性福利。而体制外职业经理人的薪酬水平则更多参照市场标准，其薪酬结构呈现出高绩效奖金、股权激励等多元化特点，但社会保障和隐性福利相对较少。这种差异不仅影响了企业内部的公平性感知，还可能导致人才积极性的下降。例如，体制内职业经理人可能因薪酬水平偏低而缺乏动力，而体制外职业经理人则可能因福利待遇不足而感到缺乏安全感，从而削弱企业的整体凝聚力和竞争力。此外，薪酬待遇双轨制还可能导致企业内部出现“同工不同酬”的现象，进一步加剧员工之间的矛盾和不信任感，对企业的长期稳定发展构成潜在威胁。
（三）考核评价双轨制：定性导向与定量导向的错位
针对不同来源的职业经理人，混合所有制企业采用了不同的考核评价指标、方法和周期，形成了考核评价双轨制的典型特征。对于体制内职业经理人，考核评价通常以完成上级下达的任务指标为主，评价方法多依赖于定性分析，如民主测评和领导评价，考核周期一般为年度或任期制。而对于体制外职业经理人，考核评价则更加注重市场业绩和财务指标的达成情况，评价方法倾向于定量分析，如关键绩效指标（KPI）和平衡计分卡（BSC），考核周期通常以季度或半年度为主。这种双轨制考核评价方式在一定程度上反映了企业对不同类型职业经理人职责定位的差异，但也带来了诸多问题。首先，考核评价指标和方法的不一致可能导致企业内部目标导向的混乱，使职业经理人在执行企业战略时面临多重标准的选择困境。其次，考核周期的差异可能加剧企业内部的管理冲突，影响决策执行的连贯性和效率。更为重要的是，双轨制考核评价对企业战略目标和人才发展的导向作用存在局限性，难以形成统一的企业文化和价值观，从而制约了企业整体竞争力的提升。
三、双轨制困境对混合所有制企业的现实影响
（一）人才流失风险加剧，人力资本价值贬损
在混合所有制企业中，职业经理人制度的双轨制现象导致了薪酬待遇和晋升机会的不均等，进而引发了显著的人才流失问题。具体而言，体制内与体制外职业经理人在薪酬水平、结构以及福利待遇上的差异，使得市场化选聘的职业经理人难以获得与其能力和贡献相匹配的经济回报。这种差异不仅降低了企业对高素质人才的吸引力，还削弱了现有核心人才的留存意愿。此外，双轨制下的晋升机制往往倾向于行政任命的职业经理人，而忽视了市场化选聘人员的职业发展需求，进一步加剧了人才流失的风险。从企业发展的角度来看，核心人才的流失直接削弱了企业的核心竞争力，尤其是在技术密集型或知识密集型行业中，关键管理岗位的人才空缺可能导致企业在技术创新、市场拓展等领域的竞争力迅速下降。同时，频繁的人才流动也增加了企业的人力成本，包括招聘、培训和团队磨合等方面的支出，从而对企业的可持续发展产生深远的负面影响。
（二）管理效率低下，内部交易成本攀升
双轨制在混合所有制企业中的存在不仅导致了人才流失问题，还引发了企业内部管理混乱和决策执行不畅等一系列管理效率低下的问题。首先，行政任命与市场化选聘两种选拔任用方式并存，使得企业在管理层级和职责划分上缺乏统一的标准，容易出现职权重叠或责任推诿的现象。其次，由于双轨制下不同来源的职业经理人在薪酬待遇和考核评价上存在显著差异，企业内部可能形成隐性的小团体文化，进而影响团队合作和信息的流通效率。特别是在需要跨部门协作的复杂项目中，这种文化冲突可能导致决策过程冗长、执行力度不足，甚至出现决策失误的情况。此外，双轨制还使得企业在应对市场变化时缺乏灵活性，因为行政任命的管理者往往更注重短期目标和上级指令，而忽视了企业的长期发展战略。这些问题的叠加效应显著降低了企业的管理效率，增加了运营成本，并对企业的整体绩效产生了不利影响。
（三）市场竞争力削弱，战略执行受阻
双轨制从根本上削弱了混合所有制企业的市场竞争力。企业的竞争优势来源于资源的高效配置和战略的统一执行，而双轨制恰恰破坏了这一基础。首先，资源配置的非市场化。在双轨制下，资源的分配往往受到行政干预的影响，而非完全依据市场效率原则。例如，在项目投资、资金分配上，行政指令可能优先于商业逻辑，导致资源错配，抑制了企业的创新活力。其次，战略执行的“两张皮”。企业战略的制定需要基于统一的价值观和目标体系。然而，双轨制使得管理层在战略理解上存在偏差。行政任命的管理者可能更关注短期的政治任务和社会稳定，而忽视了企业的长期盈利能力和核心竞争力培育。这种战略导向的分裂，导致企业难以形成合力，在激烈的市场竞争中处于劣势。
四、混合所有制企业职业经理人制度双轨制困境的成因溯源
混合所有制企业职业经理人制度双轨制困境的形成，并非单一因素导致，而是体制惯性、历史路径依赖与企业文化冲突共同作用的结果。
（一）体制根源：行政干预与市场化改革的内在张力
双轨制困境的深层根源，在于传统计划经济体制的惯性与现代市场经济体制改革之间的内在张力。在传统计划经济体制下，国有企业实行“国有国营”模式，政府作为出资人直接干预企业经营管理，包括管理人员任命、薪酬标准制定等核心事项。尽管混合所有制改革试图通过股权多元化实现政企分开，但在实际操作中，政府作为重要国有股东，仍通过“党管干部”原则与行政手段，对企业高层人事安排进行干预。
虽然新《公司法》进一步规范了股东权利的行使，但在混合所有制企业中，国有股东仍常通过行使表决权或委派董事的方式，维持对关键管理岗位的控制权，导致市场化选聘机制难以真正落地。这种行政干预的存在，使得职业经理人制度呈现出“形似而神不似”的特征。虽然形式上建立了董事会选聘经理层的制度，但实质上，人选往往早已内定，市场化程序沦为形式。这种体制性障碍使得企业难以建立起真正意义上的契约化管理关系，职业经理人既面临董事会的业绩压力，又受制于行政指令的束缚，处于“两头受气”的尴尬境地。
（二）历史成因：渐进式改革的路径依赖
我国国有企业改革采取的是“摸着石头过河”的渐进式改革路径，这决定了双轨制是一种必然的历史过渡形态。从改革开放初期的“放权让利”、“承包制”，到建立“现代企业制度”，再到深化“混合所有制改革”，每一次改革都是在原有体制基础上的修补和完善，而非彻底地推倒重来。这种增量改革模式，使得旧体制的存量部分（如行政化管理、终身制）与新体制的增量部分（如市场化选聘、合同制）长期并存。这种历史路径依赖导致了制度变迁的滞后性。企业虽然在股权结构上实现了混合，但在管理制度上却难以迅速摆脱旧有的行政化管理模式。特别是在处理“老人老办法、新人新办法”的问题上，企业往往采取折中妥协的策略，从而固化了双轨制的格局。
（三）文化动因：官本位思想与契约精神的深层冲突
企业文化是制度运行的土壤。混合所有制企业中，国有资本的“官本位”文化与民营资本的“契约文化”之间的冲突，是双轨制困境形成的文化根源。国有企业长期受计划经济影响，形成了浓厚的“官本位”思想。在这种文化氛围中，管理者更看重行政级别、政治待遇和社会地位，而非单纯的经济收益。这种文化强调等级秩序和服从，抑制了创新精神和冒险意识。而职业经理人制度是建立在市场经济契约精神基础之上的，它强调平等、法治、效率和责任。职业经理人与企业的关系是纯粹的契约关系，双方基于合同约定权利义务，合则留，不合则去。
在混合所有制企业中，这两种截然不同的文化相互碰撞。体制内管理者往往难以接受市场化的职业经理人拥有高薪却缺乏行政级别的现状，认为这破坏了组织的公平性；而市场化职业经理人则对国企内部的复杂人际关系和行政干预感到不适。在法律法规二元性特征下，管理层的章程自治权与行政他治权的冲突，往往会导致企业内部违规行为的增加。这种文化冲突不仅增加了制度运行的摩擦成本，也使得双轨制困境难以通过简单的制度修补来解决。
五、混合所有制企业职业经理人制度双轨制困境的破解策略
（一）建立统一规范的选拔任用机制
混合所有制企业职业经理人制度的双轨制困境，首先体现在选拔任用环节中行政任命与市场化选聘的并存现象。为破解这一难题，必须从选拔标准、程序和渠道三个方面入手，建立统一规范的选拔任用机制。在选拔标准方面，应结合企业发展战略和岗位实际需求，制定科学合理的评价指标体系，确保选拔过程以能力为导向，避免因体制内外界限导致的标准差异。同时，需规范选拔程序，明确各环节的责任主体和时间节点，减少人为干预的可能性，从而提升选拔过程的透明度和公信力。此外，拓宽选拔渠道也是实现有效融合的关键措施之一。通过引入第三方专业机构、利用网络招聘平台以及建立内部人才储备库等方式，可以扩大候选人范围，确保优秀人才能够脱颖而出。最终，通过上述措施，实现行政任命与市场化选聘的有效融合，为混合所有制企业选拔出既符合市场化要求又具备国企特色的职业经理人。
（二）设计科学适配的薪酬激励体系
薪酬待遇双轨制是混合所有制企业职业经理人制度中的另一大突出问题，其核心在于体制内与体制外职业经理人在薪酬水平、结构及福利待遇上的显著差异。为解决这一问题，企业应根据市场行情和自身实际情况，设计统一的薪酬结构和薪酬水平，并建立与绩效挂钩的薪酬激励机制。具体而言，在薪酬结构设计上，应采用“基本工资+绩效奖金+长期激励”的模式，确保薪酬体系既具有外部竞争力又兼顾内部公平性。此外，针对体制内外薪酬差异较大的问题，企业可通过设置过渡期政策，逐步缩小两者之间的差距，避免因改革幅度过大而引发内部矛盾。与此同时，建立科学的绩效考核体系，将职业经理人的薪酬与其个人业绩、团队贡献以及企业战略目标完成情况紧密挂钩，从而激发其工作积极性和创造力。通过上述措施，不仅可以消除体制内外的薪酬差异，还能为企业吸引和留住高素质的职业经理人提供有力保障。
（三）构建公平公正的考核评价体系
考核评价双轨制是混合所有制企业职业经理人制度中的深层次问题，其表现为针对不同来源的职业经理人采用不同的考核评价指标、方法和周期，进而影响企业战略目标的实现和人才发展的导向作用。为破解这一困境，企业应着力构建公平公正的考核评价体系，从考核指标、方法和过程三个方面进行优化。首先，在考核指标设计上，应制定全面、科学的评价体系，涵盖财务指标、客户满意度、内部运营效率以及学习与成长等多个维度，确保考核结果能够全面反映职业经理人的综合表现。其次，在考核方法上，应采用多元化的评价工具，如360度反馈、平衡计分卡和关键绩效指标（KPI）等，避免单一评价方法可能带来的片面性。最后，在考核过程中，应确保评价标准的公开透明和操作流程的规范性，杜绝人为因素对考核结果的干扰。通过上述措施，不仅可以为职业经理人的晋升和发展提供科学依据，还能有效引导其行为与企业战略目标保持一致，从而推动企业整体绩效的提升。
破解混合所有制企业职业经理人制度的双轨制困境，不能简单地“一刀切”，而应采取“老人老办法、新人新办法”逐步并轨的策略。核心在于通过制度创新，剥离行政干预，建立以市场机制为主导的统一规范的选人用人机制、薪酬激励机制和考核评价体系。这一改革过程，不仅需要企业自身主动作为，完善内部治理体系，更需要政府在法治环境、政策支持和市场化退出机制建设方面提供保障。唯有彻底打破双轨制的体制藩篱，混合所有制企业才能真正建立起中国特色现代企业制度，充分释放市场化活力与核心竞争力。
周婵娜，女，法学硕士，湘之说律所专职律师，湘之说国资国企研究中心研究员。取得法律职业资格A证，研究生主攻民商法方向
深耕民商事领域，接触建设工程、人身损害、婚姻家事、借贷侵权、破产重整等各类案件。
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