《生态环境行政处罚办法》（以下简称处罚办法）已于2023年7月1日起施行，此次修订新增许多亮点，对规范环境行政处罚、保护行政相对人合法权益、推进公正文明执法具有重要作用。此篇文章旨在分析基本概念，厘清法条逻辑，着力解决在生态环境行政执法实践中面临的一些令人纠结和困惑的问题。比如立案、撤案分别要满足哪些条件？不予行政处罚算不算行政处罚？不予立案、依法撤案、依法不予行政处罚之间又是什么关系?下面我们一个个来分析：
《处罚办法》第四十二条第一款 违法行为轻微并及时改正，没有造成生态环境危害后果的，不予行政处罚。初次违法且生态环境危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。
《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第三十条 不满十四周岁的未成年人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护人加以管教；已满十四周岁不满十八周岁的未成年人有违法行为的，应当从轻或者减轻行政处罚。
第四十条 公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚。
第三十六条 违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。
根据对以上法条的文义解释，不得给予行政处罚是由于违法事实不清或违法事实不成立，行为本身不具有违法性；应当或可以不予行政处罚和不再给予行政处罚都隐含了行为的违法性。二者违法性的区别在于，不予行政处罚，是由于存在法定事由或满足法定条件阻却了行为的违法性，某种意义上而言，该行为的违法性被免除；而不再给予行政处罚是基于该违法行为存在法定事由而免予处罚，该行为的违法性并未被免除，而是免除了实施该违法行为的行政相对人的行政法律责任。
那么，不予行政处罚算不算行政处罚？这个问题暗含着两种可能性的回答，一是行政处罚的种类由法律明确规定，不予行政处罚自然不算在行政处罚的种类范围之中；二是不予行政处罚是广义的行政处罚决定的一种。《处罚办法》第五十三条规定，生态环境主管部门负责人经过审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不予行政处罚；（四）违法行为涉嫌犯罪的，移送司法机关。
最后，对于不予处罚的案件是不立案还是立案后作出不予处罚的决定抑或是立案后查清事实而后撤案？对此并无明文规定。但可以从法律条文的分析中推断。
《处罚办法》第十九条规定，经审查，符合下列四项条件的，予以立案：（一）有初步证据材料证明有涉嫌违反生态环境保护法律、法规和规章的违法行为；（二）依法应当或者可以给予行政处罚；（三）属于本机关管辖；（四）违法行为未超过《中华人民共和国行政处罚法》规定的追责期限。此处的符合，应理解为同时符合；第二项“依法应当或者可以给予行政处罚”应理解为包括“应当或可以不予行政处罚”的情况。
《处罚办法》第二十条规定，对已经立案的案件，根据新情况发现不符合本办法第十九条立案条件的，应当撤销立案。
第五十五条 决定给予行政处罚的，应当制作行政处罚决定书。
对同一当事人的两个或者两个以上环境违法行为，可以分别制作行政处罚决定书，也可以列入同一行政处罚决定书。
符合本办法第五十三条第二项规定的情况，决定不予行政处罚的，应当制作不予行政处罚决定书。
根据以上条款可知，对于第五十三条第三项规定的违法事实不成立的情况，不需要制作不予行政处罚决定书，而应当撤销立案，这也与《处罚办法》第十九条第一项相对应；而不再给予行政处罚即行政法律责任被免除的情况下，立案后查明事实，如发现违法行为人不满十四周岁，也应当撤销立案。
此外，建议参考《自然资源行政处罚办法》第十二条第二款“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。”之规定，进一步完善生态环境行政处罚办法。对于符合免罚条件的行政相对人不予立案，根据比例原则，最大限度减少对个人、企业等主体的影响，兼顾行政管理目标的实现和相对人权益的保护。
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