【摘要】2025年12月与2026年4月，《中华人民共和国国有资产法（草案）》与《中华人民共和国企业国有资产法（修订草案）》先后提请全国人大常委会审议。前者首次以全口径思路搭建国资监管基础框架，后者对施行17年的旧法进行首次大修。一立一修同步推进，标志着国有资产监管从行政主导迈向法治引领。本文以逐条分析的方法，系统拆解国有股权董事落地操作规程、审计委员会与公司法衔接、分类管理差异化合规要点、尽职免责适用边界、采购管理合规清单等核心实务问题，并提供地方国企制度修订的路线图与自查工具，为理解本轮国资立法提供从怎么看到怎么干的全景指引。
【关键词】国有资产法企业国有资产法国有股权董事尽职免责穿透式监管审计委员会
一、从政策驱动的改革到法律驱动的治理
2025年12月22日，《中华人民共和国国有资产法（草案）》（以下简称国有资产法草案）提请十四届全国人大常委会第十九次会议首次审议，这是新中国第一部以国有资产命名的基础性、综合性法律草案，共7章62条。
2026年4月27日，《中华人民共和国企业国有资产法（修订草案）》（以下简称企业国有资产法修订草案）提请十四届全国人大常委会第二十二次会议首次审议，这是该法自2009年5月1日施行以来的首次大修，修改71条、新增32条，共9章109条（见全国人大财经委副主任委员翁杰明向常委会所作的说明，2026年4月27日）。4月30日，修订草案全文向社会公开征求意见。
短短四个月内，两部法律草案先后提交审议，绝非时间巧合。它们的逻辑关系，可以借助全国人大常委会预算工委提出的1+N+X法律体系框架加以理解（许宏才，2025年12月22日）：国有资产法草案定位为1，基础性、综合性法律，适用于各类国有资产的共同性规则；企业国有资产法修订草案则是N中的核心专项法律，针对企业经营性国有资产提供具体制度供给。
本文不是对两部草案条文的全景扫描，而是试图回答一个核心问题：当法律通过后，地方国企的法务负责人、合规总监、外部董事，具体要改什么、怎么改、何时改？
二、国有资产法草案：让全口径监管从理念走向制度
（一）全口径覆盖的制度突破与实务影响
国有资产法草案第三条明确，国有资产是依照宪法、法律规定明确为国家所有，或者国家通过购买、出资、征收、接受捐赠等方式取得或形成的境内外财产和权益。草案第四条进一步将国有资产分为四类：国有自然资源资产、行政事业性国有资产、企业国有资产及其他国有资产。
这一分类体系的价值，不仅在于全覆盖，更在于为新资产的确认提供了制度接口。草案第四条确立四类分类，第八条以其他国有资产兜底，为空域、数据等新型资产预留制度接口，草案第六十一条已明确数据资产与其他类别资产并列管理。
（二）所有权人职责七项权能的逐项拆解
草案第二章（第十二条至第十九条）系统规定了国有资产所有权人职责制度，这是本次立法的基石制度。草案第十二条明确：国有资产实行国家统一所有与分级分类履行所有权人职责相结合的体制，国务院和地方人民政府分别对本级国有资产履行所有权人职责。
草案第十三条将所有权人职责具体化为七项核心权能。这七项权能并非平行列举，而是形成了战略—规则—执行—监督的完整闭环：
第一层：战略权能（主张所有、布局规划），回答往哪走。第13条第（一）项明确依法代表国家主张国有资产所有权，赋予国务院及地方人民政府在国有资产受到侵害时的主动维权资格；第（二）项要求对各类国有资产的布局进行统筹规划，意味着分散在不同部门管理的国有资产将纳入统一的布局规划逻辑，不再各自为政。
第二层：规则权能（建章立制），回答按什么规则走。第13条第（三）项明确所有权人有权制定国有资产管理的规章制度。这一授权的实践意义在于：地方人民政府可以根据本地实际，在不突破上位法的前提下，制定差异化的管理办法。
第三层：执行权能（审查批准重大事项、优化布局结构、对出资企业履行出资人职责），回答怎么走。第13条第（四）（五）（六）项分别对应重大事项决策权、结构调整权和出资人权能，构成了所有权人介入企业经营的三条法定路径。
第四层：监督权能（依法报告并接受监督），回答走得怎么样。草案要求所有权人依法向同级人民代表大会常务委员会报告国有资产管理情况，并接受其监督，将政府向人大报告的制度从政策要求上升为法定义务。
草案第十五条至第十七条分别就三类国有资产的所有权人职责归属作出具体规定。第十七条对企业国有资产的分工尤为值得关注：国务院和地方人民政府授权本级国有资产监督管理机构具体履行企业（不含金融、文化企业）国有资产相关所有权人职责，授权本级财政部门具体履行金融企业国有资产相关所有权人职责，授权本级国有文化资产监督管理机构具体履行文化企业国有资产相关所有权人职责。这一分类授权体制在理顺监管关系的同时，也产生了一个实务问题：当一家企业同时涉及工业、金融和文化业务时（如大型综合类国企），多头授权如何协调？这需要地方国资监管机构在授权文件中明确主要监管机构+协同监管的制度安排。
（三）全生命周期管理的禁止性规范
草案第二十七条明确，未经法定程序批准，不得擅自配置、使用、处置国有资产。这是草案中最具牙齿的条款之一。
实务要点：这一禁止性规定与2026年1月1日起施行的《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（国务院国资委令第46号，以下简称46号令）形成呼应。46号令将未按规定履行决策和审批程序或超越授权范围转让资产列为追责情形之一。这意味着，未经法定程序不仅仅是一个程序瑕疵，而是触发追责的基准要件，在46号令的框架下，责任认定将同时审查是否履行程序（程序合法性）和决策是否正确（实质合理性），二者缺一不可。
草案第三十二条对国有企业合规管理的写入同样值得实务关注。该条规定国有资产应当加强合规管理、风险控制，建立风险监测评估和预警机制，在国有资产基础性法律层面再次确认。它的实践含义是：国企合规体系的建设和运行不再是加分项，而是法律直接课予的义务，在46号令的追责框架下，如果企业因合规体系缺失或运行失效导致国有资产损失，相关责任人将面临未建立合规管理体系与造成资产损失的双重追责。草案第三十三条对境外国有资产的管理提出信息对称、权责对等、运行规范、控制有力四项要求，与企业国有资产法修订草案第十三条、第三十三条、第八十三条对境外经营投资的系统性规范形成呼应。
三、企业国有资产法修订草案：五大制度实务拆解
（一）国有股权董事制度：从派个代表到实质性行权
企业国有资产法修订草案第十七条明确规定：履行出资人职责的机构应当向国有独资公司委派或者向国有资本控股公司提名国有股权董事，可以向国有资本参股公司提名国有股权董事，并提供必要条件保障国有股权董事依法独立行使职权。国有股权董事应当将其履行职责的情况和结果及时报告委派或者提名机构。
这一条文的制度意义，在于用法律语言解决了谁代表国家出资这个基础命题。此前的实践中，外部董事、派出董事、专职董事等称谓繁多，法律地位模糊，与公司法中的董事制度衔接不畅。修订草案通过统一国有股权董事概念，将这些分散实践纳入统一的法律框架。
实务拆解一：国有股权董事的独立性从何而来？草案第十七条仅提供了原则框架，条文中的依法独立行使职权需要结合各地已有的外部董事管理制度加以理解。结合部分地方实践，一个完整的（外部）董事制度框架包括以下六个环节：
1. 提名与选聘。董事人选来源主要包括：组织推荐（从国资委系统、央企/省属国企中遴选）、内部遴选（从出资企业内部具备条件的干部中选调）、公开选聘（面向社会公开招聘财务、法律等专业人才）。
2. 任职回避。部分地方明确下列人员不得担任外部董事：（一）本人及其直系亲属、主要社会关系2年内曾在拟任职企业担任中层以上职务的；（二）2年内曾与拟任职企业有直接商业交往的；（三）持有拟任职企业及所投资企业股权和上市公司股票的；（四）在与拟任职企业有竞争或潜在竞争关系的企业任职的。这些限制确保董事与任职企业之间没有利益关联，这是独立性的制度前提。
3. 履职方式与表决规则。部分地方规定，两名以上外部董事认为待议议题未经必备程序、会议资料不充分或论证不明确时，可联名提出缓开董事会会议或缓议议题，董事会应予采纳。这给予了外部董事程序性否决权。关于表决意见的类型，相关地方管理办法规定了董事应当就会议讨论决定事项发表明确意见的制度要求。
4. 报告义务。企业国有资产法修订草案第十七条的及时报告是关键词。从实践看，报告分为三类：年度述职报告（全面总结年度履职情况）、半年工作报告（阶段性履职汇报）、重要事项报告（发现重大风险或违规行为时随时报告，且可直接向国资委报告，无须经过任职企业内部通道）。
5. 考核评价。部分地方将评价内容分为政治素养、专业能力、履职成效、行为操守四个维度，实行年度评价和任期评价相结合。评价结果分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等次。值得注意的是，评价主体不是任职企业，而是国资委，这从制度设计上切断了董事受企业内部人影响的利益链条。
6. 解聘与退出。部分地方会列明解聘情形，其中最关键的几项是：年度或任期考核评价结果为不称职或连续两个年度考核评价结果为基本称职的；因董事会决策失误导致公司利益受到重大损失，本人未投反对票的；履职过程中接受不正当利益，或者利用外部董事职务谋取私利的。后果严重的，终身不得再担任市属企业的外部董事。
实务要点：对于地方国企而言，国有股权董事制度的落地不是派一个人就能解决的，需要配套完成以下工作：修订公司章程中关于董事提名、表决、报告的规定；建立董事履职台账（包括出席董事会记录、表决意见、调研报告、重要事项报告记录）；在董事会决策流程中嵌入律师+审计师双顾问机制，为董事表决提供专业支持。
（二）审计委员会：公司法衔接中的关键接力
企业国有资产法修订草案第四十四条对审计委员会作出详细规定：不设监事会或者监事的国有独资公司、国有资本控股公司，由审计委员会依照法律、行政法规以及公司章程的规定行使监事会职权。规模较小的国有独资公司、国有资本控股公司可以不设审计委员会，设一名审计委员，行使监事会职权。审计委员会成员和审计委员由履行出资人职责的机构或者股东会任免。审计委员会成员除职工董事外，应当由不担任除董事外其他职务的董事担任。
规模较小的国有独资公司、国有资本控股公司可以不设审计委员会，设一名审计委员，行使监事会职权，这一弹性条款解决了大量中小国企的现实困境，但同时也产生了一个实践难题：一个人如何行使一个委员会的职权？可行的方案是：设立联合外部审计顾问制度，由该审计委员主导，外聘会计师事务所和法律顾问提供专业支持，以弥补一人委员会的能力短板。
（三）分类管理：三类企业的差异化合规要点
企业国有资产法修订草案第三十五条规定：国有独资公司、国有资本控股公司根据战略定位和发展目标，原则上分为功能类、公益类、商业类。第三十七条建立分类考核机制。
三类企业的差异化法律管理与合规要点如下表所示：
类型 主要目标 考核重点 合规管理重点 中长期激励工具适用 功能类 保障国家安全和国民经济运行、服务国家战略 服务效果与业绩 国家安全审查、产业合规、供应链安全 受限，侧重目标责任考核 公益类 提供公共服务、保障民生 公共服务质量与效率、成本控制 价格规制合规、服务质量标准、信息公开 受限，侧重社会效益考核 商业类 获得资本回报、增强经济活力 经营业绩、市场竞争力、资本回报率 市场竞争合规、关联交易管理、反垄断合规 可适用股权激励、分红激励、项目跟投、超额利润分享
实务要点：草案第三十八条允许国有独资公司、国有资本控股公司对所出资企业实施差异化考核。这一条款给予了集团型企业极大的操作空间，在同一集团内，总部是功能类，但下属子公司可以是商业类，考核标准可以一企一策。
（四）尽职免责：法律安全港的边界在哪里？
企业国有资产法修订草案第二十四条建立了尽职免责制度，国家出资企业管理人员执行职务造成国有资产损失或者其他不良后果，但不存在损害企业利益的主观故意或者重大过失，未牟取私利，作出经营投资决策前已经充分获取信息，并有合理理由认为决策符合企业最大利益，且决策程序不违反法律、行政法规的强制性规定及公司章程的，不予追究相应责任。国家出资企业管理人员及时采取有效措施减少、挽回企业国有资产损失并消除或者显著降低不良影响的，可以从轻、减轻或者免除处罚。
这是本次修法最具突破性的制度创新，其核心价值在于为改革者提供安全港规则。拆解上述条文，适用尽职免责需要同时满足以下五个要件：（1）主观无恶意，不存在损害企业利益的主观故意或者重大过失；（2）未牟取私利，经营管理人员不能从决策中获取个人利益；（3）充分获取信息，作出经营投资决策前已经充分获取信息（不是应该知道而是确实获取了）；（4）合理商业判断，有合理理由认为决策符合企业最大利益；（5）程序合规，决策程序不违反法律、行政法规的强制性规定及公司章程。这五个要件是乘法关系，缺一不可。
根据上述条文，拒不适用尽职免责的情形至少包括：（1）存在损害企业利益的主观故意或重大过失；（2）牟取私利的；（3）作出决策前未充分获取信息；（4）决策程序违反法律、行政法规的强制性规定或公司章程；（5）造成重大安全生产、环境污染事故（此类情况通常兼具主观过错和程序违规）。
实务要点：尽职免责不是只要走完流程就免责。46号令设计了从从重加重到从轻减轻再到免除处理的完整梯度。企业需要建立一个可追溯的合规留痕体系，决策文件、风险评估报告、律师审查意见、董事会表决记录，作为尽职免责的证据基础。
（五）采购管理：从能买就行到全流程合规
企业国有资产法修订草案第三十条规定：国有独资公司、国有资本控股公司采购货物、服务和工程应当坚持公平竞争、合规透明、降本增效、绿色发展原则，建立健全采购和供应链管理制度，加强对采购活动的全流程管理。除依法应当采用招标方式外，可以采用询比、竞价、谈判、直接采购等方式确定供应商。
配合46号令第九条（购销管理）的追责情形，采购管理合规体系至少应覆盖以下八个控制节点：需求审定，采购需求的合理性审查，防止为采而采；采购方式选择，适用招标/询比/竞价/谈判/直接采购的边界判断；供应商遴选，资质审查、利益冲突核查、关联关系穿透；定价公允性，市场价格比对、历史价格分析、独立第三方评估；合同签订与履行，合同条款合规审查、履约跟踪、变更管理；验收与付款，验收标准、实物与合同一致性核对、付款审批；供应商评价，履约后评价、黑名单管理、动态调整；档案管理，采购全流程文件的归档与可追溯。
四、两法协同中的实务衔接难题
（一）数据资产：从可以入表到真正确权
国有资产法草案通过全覆盖和开放性分类为数据资产确权提供了法律依据；企业国有资产法修订草案通过穿透式监管和数据治理要求提供了操作工具。但实务中的关键缺口在于定价，财政部财会〔2023〕11号文（2024年1月1日起施行）提供了入表的会计路径，但数据资产的市场化估值方法（特别是公共数据的价值评估）尚缺乏统一标准。实务建议：地方国企应率先建立数据资产台账，按来源（自产数据/采购数据/公共数据）、用途（内部使用/对外服务/交易流通）、权属（完全所有/共同所有/使用许可）进行分类登记，并建立成本归集体系，为未来的估值和入表奠定基础。
（二）境外经营：从有法可依到有效管控
企业国有资产法修订草案第十三条、第三十三条、第八十三条对境外国有资产作出系统规定。第十三条位于总则，确立境外企业国有资产监督管理的顶层框架；第三十三条要求国家出资企业在境外经营投资应当依法合规，尊重当地习俗和文化传统，维护国家形象，不得从事损害国家安全和国家利益的活动；第八十三条对涉及境外投资者的资产交易作出规范。国有资产法草案第三十三条还要求信息的对称、权责对等、运行规范、控制有力。实务中的难点在于控制有力，境外子公司在属地法律框架下运营，东道国公司法可能限制母公司对子公司的直接干预。可行的合规方案是法律工具+合同工具双轨制：在法律层面，通过公司章程、董事委派权、重大事项否决权等实现管控；在合同层面，通过股东协议、一致行动协议、关键人员委派协议等实现补充约束。
（三）政府投资基金：新纳入规范的对象
企业国有资产法修订草案首次将政府投资基金纳入规范范围。草案第二十五条规定履行出资人职责的机构参照规定对政府投资基金履行出资人职责。草案第九十五条要求国有独资公司、国有资本控股公司应当划转一定比例的国有资本用于保障社会保险基金的安全持续运行，划转国有资本应当进行产权变动登记。划转国有资本的收益纳入社会保险基金预算。对于省属、市属国企而言，需要对现有的政府投资基金进行全面梳理：基金的设立批复、出资比例、投资方向、退出机制、信息披露制度，是否符合草案中对国资管理的基本要求。
五、地方国企应对的法律行动清单
基于以上分析，按照紧迫度与影响面两个维度，梳理出地方国企制度修订的路线图。
（一）公司章程修订清单
第一项：增设国有股权董事专章，明确提名程序、表决规则、报告义务。
第二项：修改董事会章节，增设审计委员会治理架构（与监事会/监事条款衔接）。
第三项：修改经营宗旨和范围章节，明确本企业所属分类（功能类/公益类/商业类）。
第四项：增设合规管理专章，将合规体系建设写入章程。
第五项：修改重大事项决策章节，增加穿透式监管的信息报送义务。
第六项：增设数据资产条款，定义数据资产管理的基本原则。
（二）内部制度修订清单
第一项：制定或修订《国有股权董事履职管理办法》，涵盖选聘、考核、报告、解聘全流程。
第二项：制定或修订《审计委员会工作规则》，明确委员任职资格、议事规则、信息获取权。
第三项：制定《尽职免责适用细则》，列明适用的具体情形、申报程序、举证要求。
第四项：修订《采购管理办法》，将四原则落实为可操作的控制节点。
第五项：制定《数据资产管理办法》，建立数据资产台账、分类登记、成本归集制度。
第六项：修订《境外经营投资管理办法》，建立法律+合同双轨管控框架。
第七项：配合46号令，制定或修订《违规经营投资责任追究实施细则》。
第八项：制定《管理层级压缩与空壳公司清理方案》，响应全级次穿透监管要求。
（三）过渡期法律风险备忘录
1. 程序风险：在两部法律正式通过到施行前，企业在实施重大投资、重组、资产处置时，应在内部程序中预适用草案的核心要求（如穿透审查、关联交易穿透、境外投资合规审查），以降低法律通过后旧决策被追溯审查的风险。
2. 合同风险：现有长期合同中如含有与草案要求不一致的条款（如未约定数据资产的权属、未约定审计委员会的监督权利），应在过渡期内通过补充协议方式完成修订。
3. 人事风险：监事会改革中的人员安置（特别是专职监事的岗位过渡）需提前规划，避免引发劳动争议。
六、结语
从更深层的法治逻辑看，两部草案的分野，实质是对长期纠缠的两重关系的一次厘清：其一，国家作为国有资产所有者与作为公共事务管理者的身份界分；其二，政府监管权与企业经营自主权的边界划设。此前的制度困境，政企难分、出资人缺位与越位并存、责任追究泛化与履职激励不足同在，很大程度上皆源于此。《国有资产法》以“主张所有”统摄全局，《企业国有资产法》以“经营自主”确立边界，一收一放之间，国有资产的公共属性与资本属性各得其所。体系并立之后，国有资产治理现代化的图景已然清晰。剩下的，是时间的检验。
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